Este artigo tem o escopo de trazer à tona a competência tributária e os limites constitucionais ao poder de tributar dos entes federados, detentores desta prerrogativa. De análise estreita se fez o estudo a respeito dos limites à tributação, que se desmembraram em princípios e imunidades tributárias, que corroboram a efetividade da segurança jurídica ao contribuinte e o freio ao Estado na cobrança de tributos. Além disto, teve como objetivo precípuo esclarecer que a outorga conferida aos entes federados, com atribuição de vasto rol de competências para tributar não se faz absoluto e demasiado, cabendo o perpassa pelas imposições da Constituição Federal a sua imponência aos contribuintes, de modo a condicionar a atuação estatal, sem, contudo, tornar dificultoso o desempenho de suas finalidades tributárias e arrecadatórias. Palavras-chave: Princípios. Imunidades. Limites. Competência tributária. Constituição Federal.
1. INTRODUÇÃO
O Direito Tributário, muito embora esteja regulamentado em diversos comandos normativos, atualmente se encontra insculpido no Código Tributário Nacional (CTN) Lei n° 5.172/66, que vislumbrou em sua estrutura priorizar assiduamente a concentração de seus pilares, princípios e diretrizes, com o escopo de erradicar a segregação de entendimentos e aplicação de seus preceitos legais. Assevera-se que o CTN, mesmo sendo preceito normativo antigo, se encontra em vigor aos tempos atuais e é consagrado um dos mandamentos mais importantes, em decorrência de sua clareza e pertinência nos afazeres estatais, com todas as disposições e regramentos possíveis.
Importante destacar que a CF de 1988 é posterior ao CTN e via de regra, tudo quanto lhe fosse anterior estaria sucedido a inaplicabilidade. Entretanto, a Carta Magna consagrou a total recepção do CTN o que tornou possibilitada a continuidade de sua aplicabilidade, decorrente do princípio da recepção, consagrado no art. 34, §5°, do Ato das Disposições Constitucionais e Transitórias (ADCT), cujo entendimento central é de que todas as normas jurídicas de vigência anterior à promulgação da Constituição Federal de 1988, serão por esta recepcionada, desde que não sejam-lhes conflituosas com a norma constitucional, preceito basilar máximo no ordenamento jurídico pátrio. ou seja, a CF absorve e torna inaplicável tudo quanto lhe seja anterior e contrário, o que não é o caso do CTN, que foram portanto, recepcionado e se encontra em estreita vigência, com a incumbência de padronizar as normas gerais que digam respeito ao ramo do Direito Tributário, tendo em vista a sua disposição também constante no mandamento constitucional, cabendo ao CTN, portanto, unificar os ideais e concluir os pensamentos primordiais sobre a matéria financeira e tributária, ou seja, de cunho fiscal. isto fora positivado com vistas a angariar a temerária segurança jurídica constitucionalmente assegurada aos contribuintes, também conhecidos como obrigados tributários em face dos contornos e atribuições dos entes federados, pois, a este último cabe aos ditames a respeito da tributação, por meio de um sistema de distribuição de competências equivalentes ao arrazoamento do ente político.
Noutros termos, o CTN é preceito de grande rigor e fruição ao Direito Tributário, tendo este, embora anterior a Carta Magna continuado em vigência, ante a recepção da norma, fazendo-se preâmbulo aplicável e de estreita consonância aos mandamentos constitucionais, que deliberam a respeito a competência, característica, atribuições e
limitações dos entes federados em face da população, que estão, neste limbo, na qualidade de devedores, ante o dever de adimplir com os encargos financeiros e tributários sopesados pela CF em compasso ao CTN.
2. DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA
Como se é cediço, o ramo do Direito Tributário está dentre as áreas do Direito mais presente no dia a dia das pessoas, que se colocam na posição de contribuintes, ou ainda, obrigados tributários frente às imposições tributárias estatais, independentemente se de forma mensal, anual ou outras existentes. Certo é que a denominação competência tributária não pode se confundir com o poder tributário em si, tendo em vista que, muito embora sejam termos conexos, em nada se assemelham, pois a competência tributária atém-se a manifestação da autonomia conferida ao ente federado, detentor do monopólio de gerir o Estado, na exata medida de suas atribuições constitucionais. Outra razão a demonstrar a impossibilidade de confundir ambos preceitos se refere ao ato pelo qual ao poder tributário se reverbera tão somente no âmbito dos Estados, por meio de um poder centralizado e absoluto quanto a tributação, sem que para isto se tenham quaisquer modos de restrição à sua autonomia, enquanto a competência tributária possui largo rol de limitações ao seu poder de tributar.
Ainda, é de entendimento claro da doutrina que o poder de tributar faz-se superior à competência tributária ante o autoritarismo estatal face aos demais. Noutros dizeres, o poder de tributar é termo amplo, que abrange diversos preceitos dentre os quais consta a competência tributária, sendo o responsável por atribuir em detrimento da soberania estatal, conferida pela Constituição Federal os contornos da atuação dos entes federados.
Já a competência tributária, preceito central a ser estudado neste artigo deve ser entendida como o poder, atribuído pela Carta Magna, que após asseverar o poder de tributar, o coloca em funcionamento através dos entes federados, em respeito e viabilidade aos contornos dispostos no Direito Tributário sobre o tema e as normas gerais que lhes atinge, dentre as quais consta a possibilidade de instituir, arrecadar, fiscalizar e efetivamente cobrar os tributos que, embora devam ser adimplidos, não tenham assim sido concretizados pelos obrigados tributários.
A competência tributária é então uma parcela do poder de tributar, devidamente conferida pela CF aos entes federados que deterão autonomias de cunho tributário para instituir e arrecadar tributos.
Em termos singelos e de extrema clareza, conclui-se que a competência tributária é destrinchada pela CF, que no gozo de seu mandamento constitucional dispersa aos entes federados autonomias e incumbências à tributação, que se fazem de forma descentralizada e plenamente distribuída, com a finalidade máxima de que estes funcionem em conjunto, em prol do maior atendimento e alcance da coletividade. Com esta atribuição, tem-se que pugnar não pelos benefícios e prerrogativas conferidas aos entes federados em razão de sua autonomia conferida pela CF, mas sim, o seu poder estatal que deve ser feito em benefício à população, pois, não se trata de descentralização para aviltamento do poder público, e sim, para a prestação de serviços estatais. Logo, o poder estatal fora dissolvido e outorgado aos entes federados para que através destes, os deveres e direitos do homem
fossem assegurados, sendo certo que as competências tributárias lhes atribuídas, fazem-se de modo cooperativo, ainda que individualizado, não com a finalidade de segregar poderes e torná-los distantes uns dos outros, mas sim, em conjunto as finalidades consagradas pela Carta Magna.
Por esta razão, tem-se por meio da competência tributária a aptidão, conferida aos entes federados, para criar e majorar tributos em face da coletividade, aos quais deverão ser precedidos de lei para tanto, como forma de fiscalizar a sua fruição, ante a impossibilidade de que estes utilizem-se de suas autonomias para auferir vantagens aos particulares, representantes do povo, por meio de preceitos de ordem tributária.
É de se colacionar ainda, que a competência tributária se encontra positivada no art. 145, da CF e abrange todos os entes federados, sendo eles a União, Estados, Distrito Federal e os Municípios, que poderão, no gozo e estreita medida de suas competências disporem sobre tributos que nestes termos, devem ser entendidos como gêneros que comportam diversas espécies, tendo em vista que dentre o rol de tributos estão compreendidos os impostos, as taxas e as contribuições de melhorias, assim como necessário se faz esclarecer que embora lhes conferidos um rol de tributos a sua regulamentação não será de natureza obrigatória, não existindo, em nenhum modo, a imposição de que ao ter competências lhes destinadas, os entes federados as coloquem em prática, cabendo-lhes efetivá-las mediante a razoabilidade e proporcionalidade de sua pertinência ou não, bem como se aquele tributo que pretende regulamentar de fato se encontra inserido no rol de suas atribuições, pois há distribuída as competências cabíveis a cada um dos entes federados, sem que estes possam fazer gozo de forma demasiada.
2.1. DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS
A Carta Magna ao adotar o Pacto Federativo, realizou verdadeira descentralização do poder estatal, cujo alicerce é a autonomia conferida aos entes federados. entretanto, esta autonomia não poderia ser realizada de forma discrepante e irracional, pois se assim fosse, desvirtuar-se-ia da finalidade máxima da descentralização, que é justamente por meio de divisão de tarefas alcançar um maior número de resultados em prol do Estado e da coletividade.
Deste modo, surge então a distribuição, também apresentada como repartição ou discriminação de competências, explicita no art. 145, da CF, como já destacado e responsável por desmembrar os contornos em que se dará a tributação estatal, pois de rigor é, ao atribuir competências destrincha-las, para não ocorrer excessividades, razão pela qual está imprescindivelmente necessita ser distribuída e bem delimitada em face dos entes federados. como já pormenorizado, a finalidade da descentralização não é o aviltamento do Estado e sim a melhor disposição dos entes e do funcionamento estatal e, caso não sejam estes direcionados aos contornos de seu desempenho verdadeiro caos tributário se instalaria frente aos contribuintes, ora, obrigados tributários. Por esta razão, a CF em seus arts. 153, 155 e 156 distribuiu as competências conferidas à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com vistas a inibir eventual corrosão no sistema tributário.
É mister olvidar, portanto, que a competência tributária, objeto central deste trabalho, é conferida pela própria Carta Magna, em prol dos denominados entes federados, responsáveis a partir de então por gerir o Estado e os recursos públicos, mediante a tributação, que far-se-á através de instituição, majoração, diminuição e outros preceitos que se façam pertinentes, nos limites e contornos de sua atribuição, conferida através dos artigos acima colacionados, sendo lhes vedado qualquer forma de invasão de competências que não lhes pertencem. Noutro aspecto, pode-se dizer que “a distribuição de competência tributária, ou seja, a divisão das áreas dentro das quais a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem criar e cobrar tributos, é taxativa, isto é, não admite qualquer invasão de uns pelos outros” (DECOMAIN, 2002, p. 44).
Passados tais esclarecimentos, importa destacar que a competência conferida e distribuída entre os entes federados é dividida em espécies, que se classificam em comuns, privativas, cumulativas, concorrentes, suplementares e residual, sendo imperioso aclarar que, muito embora assim entenda a doutrina, não se faz uniforme ante a sua vasta interpretação.
2.2. DAS ESPÉCIES DE COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS
Destacadas no tópico anterior, as competências tributárias conferidas aos entes federados fazem-se de forma distribuída, para o melhor atendimento aos interesses da coletividade em compasso ao Estado. deste modo, faz-se imprescindível que esta distribuição seja analisada de forma pormenorizada, razão pela qual divide-se em espécies ao seu completo entendimento, sendo de rigor trazer à tona a primeira espécie de competência tributária, instituída no art. 145, da CF, denominada competência comum, que como próprio nome aloca, é de atribuição de todos os entes federados, quer para instituírem, quer para exigirem tributos, que neste caso relacionam-se as taxas e contribuições de melhoria. diz-se que a competência é comum em detrimento da inexistência de fixação pela carta Magna de um rol a respeito de quais taxas ou contribuições de melhorias seriam de competência de cada ente federado, razão pela qual, na falta, entende-se que poderão serem instituídas por aquele que prestar o serviço, que vier a sedimentar o poder de polícia ou ainda, de fato executar as obras públicas, tendo em vista a impossibilidade de melhor alocar a quem caberia cada espécie tributária, restando, portanto, nos moldes do art. 145, da CF, a primeira competência a de natureza comum, à qual competirá dispor a respeito de taxas e contribuições de melhorias.
Por conseguinte, a segunda espécie de competência tributária é a privativa, que discrimina os tributos que serão de incumbência privativa, ou seja, particular, de cada ente federado. ou seja, quais tributos serão destinados a regulamentação de apenas uma esfera, sem que haja quaisquer margens a sua regulamentação pelas demais esferas dos entes federados.
Aqui, de modo diverso da competência comum, anteriormente destacada, há a divisão da competência para gerir os demais tributos existentes dentre os quais constam os impostos, as contribuições especiais e os empréstimos compulsórios, por exemplo. Todos os entes federados possuem competência privativa sob algum aspecto, sendo a CF a responsável por discriminar quais serão devidos a cada um destes. Isto ocorre em detrimento do fato de que, como os impostos acabam por surgir independentemente de movimentações de cunho estatal, impossível seria que os entes federados deliberasse a respeito de forma demasiada, pois, se um tributo tem insurgência no seio do Estado, impassível seria que a União, dispusesse a respeito e assim por diante. Assim, a denominada competência privativa condiz ao ato pelo qual é delimitado a cada esfera constitucional a limitação ao poder de tributar, sendo conforme arts. 153, 155 e 156, da CF atribuída a União, aos Estados, Distrito Federal e Municípios o total de 13 (treze) impostos, sendo certo que 7 (sete) destes são de incumbência da União, 3 (três) de incumbência dos Estados e Distrito Federal e 3 (três)dos Municípios.
A União, detém em seu favor a competência tributária para dispor a respeito do Imposto de Importação (II), Imposto de Exportação (IE), Impostos Sobre Grandes Fortunas (IGF), IPI, Imposto de Renda (IR), Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR) e Imposto sobre Operações Financeiras (IOF). Já, os Estados e Distrito Federal tem lhes atribuída a competência tributária para dispor sobre (imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação (ICMS), Imposto sobre Propriedades de Veículos Automotores (IPVA) e o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), enquanto aos Municípios resta a competência para gerir o Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISSQN), o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI).
Em todos estes casos e distribuições de competências de cunho privativo, há que se observar justamente a sua repartição nos exatos moldes do perímetro de seu surgimento, que se faz efetuado independente de impulsionamento estatal.
Não obstante, há que se fazer estreita observância ao art. 149, da CF, que expressa ser de competência privativa da União dispor a respeito de contribuições previdenciárias, mas, em seu §1°, sopesa exceção, com a delimitação de que as contribuições previdenciárias dos servidores públicos serão passíveis de regulamentação pelo ente federado a eles vinculados e não a União e art. 149-A, também da CF que expressa a possibilidade de o ente municipal tratar sobre a instituição de contribuição para o custeio de serviços de iluminação pública. nestes termos, resta claro que a competência de natureza privativa abrange os impostos, dispostos no art. 153, 155 e 156, da CF, as contribuições especiais chanceladas no art. 149, da CF, os empréstimos compulsórios, constante no art. 148, da CF e a COSIP, destacada no art. 149-A, da CF, todos divididos entre os Municípios, Estados, Distrito Federal e União, nos moldes das repartições desmembradas anteriormente.
Já, a competência tributária cumulativa refere-se a uma exceção a competência privativa, anteriormente tratada, pois, via de regra, cada ente detém a atribuição de cuidar de uma parte do Estado, de forma individualizada, ou seja, privativa, ressalvada as exceções advindas com a competência cumulativa, elencada no art. 147, da CF, onde assevera que os impostos que seriam de cunho estadual, quando encontrarem-se no arcabouço dos territórios federais serão de instituição da própria União, pois, territórios não são Estados e sim unidades administrativas, embora reproduzam os mesmos impostos que estes.
Assim, sempre que diante de um Território Federal, como não está este abrangido pelos Estados, caberá à União a competência para instituir os impostos que se fizerem necessários. ainda, no preâmbulo da competência cumulativa, há a possibilidade de que o Distrito Federal disponha sobre impostos de cunho municipal, nos termos do art. 32, da CF, tendo em vista que este não pode ser dividido em Municípios, mas do mesmo modo, tem o surgimento de impostos de cunho municipal, razão pela qual lhe é acumulada a competência para tratar sobre impostos estaduais e impostos municipais, conjuntamente.
Ou seja, na competência cumulativa, temos nos termos do art.147, da CF a possibilidade de que a União legisle sobre impostos estaduais, nos limites dos Territórios Federais e o Distrito Federal legislar sobre impostos municipais.
A competência concorrente dispõe sobre a atribuição conferida à União e aos Estados legislarem sobre normas em comum de Direito Tributário, nos limites do art. 24, da CF.
Por outro lado, a competência suplementar é facultada aos Estados, Distrito Federal e Municípios, nos moldes do art. 24, §2°, da CF realizarem a edição de normas complementares, em atendimento ao seu interesse local.
Por fim, a competência residual trata a respeito do poder de serem instituídos outros tributos não destacados nos arts. 153, 154 e 155, da CF, aos quais caberão, sem exceção tão somente a União, nos moldes do art. 154, da CF.
3. DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E OS LIMITES CONSTITUCIONAIS
O CTN, dentre seus arts. 9° a 11, dispõe a respeito dos limites constitucionais à competência tributária, que dividem-se em limitadores de natureza material, no que tange às imunidades tributárias, e limitadores de natureza formal, que consubstanciam-se mediante os princípios consagrados no mandamento constitucional vigente, as quais servem de verdadeira vedação constitucional ao poder de tributar, cujo objetivo central é propiciar a garantia aos cidadãos contra toda e qualquer forma de abusos de poder tributário estatal.
Neste viés é que se angaria o entendimento de que os limitadores formais, mais conhecidos como princípios constitucionais guardam consigo valores de ordem fundamental a manutenção jurídica, pois não se limitam a uma finalidade específica e delineada, mas sim abranger em seu máximo o Sistema Tributário e os entes federados que o utilizarão, lançando sua força e permanência sob o mundo jurídico a firmar-se, como raízes, que não mais poderão ser observadas quando da efetivação no campo prático.
Dentre os diversos princípios imprescindíveis à composição do ordenamento jurídico, temos o princípio da anterioridade, da legalidade, da isonomia, da irretroatividade e tantos outros elencados nos arts. 150, 151 e 152, da CF, e reafirmados pelo CTN.
Imprescindível se faz colacionar que as limitações ao poder de tributar não se exaurem por meio destes artigos colacionados, existindo outros tantos, dispostos na própria Carta Magna, mas, os principais estão concebidos entre os arts. 150 a 152, da CF.
4. CONCLUSÃO
A análise da competência tributária revela um arcabouço legal robusto e detalhado, que visa garantir a correta aplicação e limitação do poder de tributar pelos entes federados. A Constituição Federal de 1988, juntamente com o Código Tributário Nacional (CTN), estabelece um sistema de distribuição de competências que busca equilibrar a autonomia tributária dos entes federados com a necessidade de assegurar a segurança jurídica e evitar abusos na imposição de tributos.
Os princípios constitucionais e as imunidades tributárias desempenham um papel crucial na limitação do poder de tributar, garantindo que os direitos dos contribuintes sejam protegidos contra possíveis excessos do Estado. A competência tributária, portanto, não é um poder absoluto, mas está circunscrita pelos princípios da legalidade, anterioridade, isonomia, entre outros, que visam proporcionar um ambiente de previsibilidade e justiça tributária.
A descentralização do poder tributário através da distribuição de competências entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios é essencial para a eficácia do sistema federativo brasileiro. No entanto, essa descentralização deve ser realizada de maneira racional e organizada para evitar conflitos de competência e garantir a eficiência na arrecadação e aplicação dos tributos.
Em suma, a competência tributária e suas limitações constitucionais são fundamentais para o equilíbrio entre a necessidade de arrecadação do Estado e a proteção dos direitos dos contribuintes, assegurando um sistema tributário justo e eficiente.
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Elaborado por:
Thayla Ostapenko Ghelfi
OAB/SP 510.651
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